第 II 部—背景：全球环境与监管方针

第 II 部—背景A. 全球环境

13. 虚拟资产以数码形式来表达价值，亦称作“加密货币”、“加密资产”或“数码Token”。全球的虚拟资产的总市值现时估计介乎于 2,000 亿美元至 3,000 亿美元之间，并有约

3,000 种数码Token及超过 200 个虚拟资产交易平台8。尽管于 2019 年经历了一段波动剧烈的时期，但并无迹象显示虚拟资产市场将会式微。

14. 虽然首次Token发行(initial coin offering，简称 ICO)的热潮似乎有所减退，但其他形式的虚拟资产集资活动却受到青睐。举例来说，证券型Token发行(security token offering，简称 STO)一般具备传统证券销售属性，但当中涉及运用区块链技术以数码形式来表达资产拥有权或经济权利。首次交易平台发行(initial exchange offering，简称 IEO)亦显著增加。IEO 一般涉及运用区块链技术在某虚拟资产交易平台上独家推出Token首次发行及销售。据报，2019 年第二季经 IEO 筹集的资金总额超过 14 亿美元9。

15. 现时，有另一类普遍称为“稳定币(stablecoin)”的虚拟资产。稳定币通常声称设有一套寻求以法定货币、商品或一篮子加密货币作为后盾的机制，借以稳定该币的价值。这些虚拟资产已引起全球央行及金融监管机构在监管方面的重大关注，尤其是若此类虚拟资产旨在于全球采用。

16. 其他虚拟资产投资产品亦应运而生。自 2017 年以来，美国具规模的交易平台相继销售比特币期货，而这些交易平台均受到美国商品期货交易委员会(Commodity Futures TradingCommission)规管10。证监会亦留意到，其他形式的虚拟资产衍生工具(包括加密货币期权、掉期及差价合约)有所增加。这些只是其中数个例子，从中可见虚拟资产的领域正在如何逐步伸延至金融市场，和进入某些证券监管制度的范畴。

17. 此外，随着愈来愈多传统金融机构及服务供应商进场，虚拟资产的生态系统正在稳定扩张及变得更加复杂，提供的服务可比拟传统主流金融机构。举例来说，多个传统保管人正研究提供加密保管人服务或科技方案。为应付虚拟资产公司的需求，四大会计师事务所已将服务范围扩展至此范畴。具规模的保险公司及保险经纪对于向虚拟资产业提供保险保障及服务，所抱持的态度愈见开放。再者，多家传统金融机构正研究利用私人区块链开发自家的加密货币，以便进行即时及跨境的资金调拨。

18. 证监会在《11 月 1 日声明》中详细阐明虚拟资产涉及的风险，当中部分是因虚拟资产的固有性质所致。有关风险包括洗钱、恐怖分子资金筹集、欺诈、波动性、流动性和市场操纵及违规的风险。该声明亦重点说明营运虚拟资产交易平台的特定固有风险。由于部分平台的设计旨在刻意脱离任何监管制度的范围，故不受任何监管标准所规限。这些平台不但对投资者的保障严重不足，在稳妥保管资产及网络保安方面亦引起重大关注。平台运作中断时有发生，一直以来不时都有平台遭受黑客入侵，以致投资者蒙受重大损失的报道。此外，平台的交易规则可能欠缺透明度及公平性。

19. 近年，国际标准制定机构一直密切监察并探讨如何应对虚拟资产涉及的风险。虽然金融稳定委员会(Financial Stability Board)的评估仍指虚拟资产并未对全球金融稳定带来重大风险11，但各证券监管机构目前已有共识，认为虚拟资产带来与投资者保障有关的政策问 题。虽然国际证券事务监察委员会组织(国际证监会组织)于 2019 年 5 月发表的咨询报告12，并未就加密资产是否属于证券监管机构的监管范围作出定论，但该报告已为对虚拟资产交易平台上的交易活动具有法律监管权限的司法管辖区列出了多个主要考虑因素及建 议一系列相应措施。

20. 各地证券监管机构亦采取了不同对策。部分司法管辖区禁止虚拟资产活动，其他则为此类活动设立了专门的监管制度。多个司法管辖区采取较细致的处理方法，例如将Token分门别类，并指明哪些类别属于其现有制度的范围内。还有一些司法管辖区仍采取观望态度。

B. 证监会对虚拟资产采取的监管方针

21. 公众可透过数种途径(包括 ICO、投资基金、中央交易平台及场外交易柜台)进行虚拟资产交易。一如主要司法管辖区的其他证券监管机构，证监会最初采取的方针是厘清虚拟资产和涉及这些资产的某些特定活动将如何受到其现有监管制度所规管。此方针需要按照每一种Token的条款及特点进行分类，而有关条款及特点或会随时间而演变。就此，证监会发出了多份声明及通函，阐明其在监管方面的立场13，并且加强了投资者教育和对涉嫌犯有失当行为的人士采取监管行动14。经过上述措施后，香港的 ICO 活动有所减少，而在某些个案中，发行人取消了 ICO 交易。证券型Token亦已从虚拟资产交易平台下架，而香港投资者已被拒绝参与 ICO 或在虚拟资产平台上进行 ICO 交易。

22. 然而，虚拟资产交易平台营运者已觅得可在证监会及香港其他监管机构的监管范围外营运的方式。现时在香港设有业务的虚拟资产交易平台有数十家，当中包括一些世界较大型的平台。部分平台提供虚拟资产期货合约15交易，而此类合约因波动不稳及高度杠杆化而涉及极高风险。

23. 证监会于 2018 年 11 月决定采取一套新的方针，务求根据其现有权力将部分牵涉广大投资者的虚拟资产活动纳入其监管范围内。

24. 此方针的第一部分所针对的是全部或局部投资于虚拟资产的基金的管理及分销层面。证监会持牌投资组合管理公司如有意将混合投资组合中超过 10%投资于虚拟资产，便需遵守《11 月 1 日声明》所列明的额外规定16。证监会亦在另一份通函17中，列明分销虚拟资产基金的持牌法团应达到的标准。上述措施带来的综合效果是，将可让投资者权益在基金管理层面或分销层面或同时在这两个层面上得到保障。

25. 第二部分所处理的是中央虚拟资产交易平台，即本文件所环绕的主题。本会在《11 月 1 日声明》中建议的监管框架，乃适用于在香港营运且买卖的虚拟资产包括至少一种证券型Token的中央虚拟资产交易平台。

26. 在发出该公布后，证监会与虚拟资产交易平台营运者会面，了解讨论它们营运情况和说明证监会的监管要求。证监会曾邀请交投活跃、客源广大、在本地设有重大业务及具有稳健企业管治架构的平台参与更深入的讨论，并对它们遵守有关预期规定的能力作出了评估。

27. 在自动化交易场所或股票及期货交易平台，投资者是透过持牌中介人进行交易的，但虚拟资产交易平台却有所不同，它们是直接与公众接洽的。有鉴于此，并经完成探索分析后，证监会得出的结论是，可参照持牌自动化交易服务供应商或经纪商所须达到的标准，对某些类别的中央虚拟资产交易平台施以相若的监管标准。因此，证监会将会开始接受致力于并有能力遵守预期发牌准则和持续操守规定的平台营运者提交的牌照申请。

28. 虚拟资产交易平台的监管框架会于第 III 部详细讨论。

29. 另外，证监会今天发表了一份声明，表明销售虚拟资产期货合约的平台有可能违反香港法例，而由于此类期货合约附带极大风险，投资者在投资时应保持警觉。